Context

In 2017 en 2018 ondersteunde Mooimakers tien pilootprojecten van steden, gemeenten en afvalintercommunales (Blankenberge, Brasschaat, Diepenbeek, Incovo, IVIO, Mirom Menen, Mirom Roeselare, Ninove, Oostende, Tongeren) die camera’s inzetten om sluikstorten tegen te gaan. Dit gebeurde met de ondersteuning van onderzoeksbureau Tempera. Met de ervaringen van deze projecten verzamelde Mooimakers grootschalige en wetenschappelijk onderbouwde kennis over het gebruik en de effectiviteit van cameratoezicht voor sluikstorten. 

Onderzoeksopzet en meetgegevens 

Om zoveel mogelijk kennis op te doen over wat werkt en minder goed werkt, waren de projecten zeer divers qua aanpak van camerabewaking: 

• zowel vaste als verplaatsbare camera’s 
• zowel duidelijk zichtbare als minder zichtbare camera’s 
• het gebruik van nepcamera’s 
• al dan niet flankerende maatregelen 
• ...  

In het kader van dit project verzamelde elke intercommunale of gemeente vijf soorten gegevens: 

• sluikstorten: op een consistente en systematische wijze tellen van sluikstorten op het grondgebied 
• camera’s: het precieze gebruik en de plaatsingen van de camera’s registreren 
• betrappingen: succesvolle betrappingen door de camera’s registreren 
• sanctioneringen: de opvolgacties na betrapping in kaart brengen 
• ondersteunende acties zoals communicatie-impulsen, sensibiliseringsacties en dergelijke registreren 

Het onderzoek brengt de sluikstortproblematiek op drie manieren in kaart: 

• het aantal stuks  
• het aantal plegers 
• het aantal eenheden 

Tijdens het projectverloop experimenteerden enkele intercommunales en gemeenten met extra impulsen om de impact van een camera te versterken. Drie verschillende experimenten gebeurden: 

• dummy-camera, waarbij nep-camera’s geplaatst worden ter vervanging van echte camera’s en zo de perceptie op het betrappingsrisico kunstmatig hoog houden 
• extra communicatie-impulsen, die in de lokale pers het bestaan en het plaatsen van de camera’s beklemtonen  
• sensibilisatie-acties, die via gerichte acties op sluikstortgevoelige plekken — stickers, borden, panelen — sluikstort ontraden en tegelijk waarschuwen voor het cameratoezicht 

Onderzoeksvragen 

De ervaringen uit de proefprojecten moesten een antwoord geven op een resem onderzoeksvragen over de inzet van camera’s ter bestrijding van sluikstorten. Dit rapport beantwoordt elk van de volgende vragen: 

Impact camera’s 

• Heeft de inzet van (verplaatsbare) vaste camera’s: 
  • Een (uitdovend) effect op sluikstorten? Zo ja, op welke termijn? 
  • Geen effect? 
• Heeft de inzet van dummy camera’s hetzelfde ontradingseffect als de inzet van werkende camera’s? 
• Heeft de inzet van camera’s geleid tot het identificeren en bestraffen van daders? In hoeveel % van de vaststellingen? 

Locatie 

• Is het effect van de inzet van camera’s op de hoeveelheid sluikstort afhankelijk van het type locatie (glasbolsite, parking, wegberm …) waar de camera wordt gezet? 
• Zo ja, op welke doelplaatsen leidt de inzet van een camera tot positieve resultaten? 
• Met welke omgevingsfactoren moet men rekening houden bij de inzet van camera’s? 

Type camera 

• Is het effect van de inzet van camera’s afhankelijk van het type camera dat wordt ingezet?  Duidelijk zichtbare versus minder zichtbare camera’s? 
• Welk zijn de voordelen en nadelen van het type camera waarvan gebruik werd gemaakt? 
• Wat zijn de eigenschappen die een bewakingscamera succesvol maken in de aanpak van sluikstort (vast, verplaatsbaar, autonomie van de batterij, bewegingsdetectie …) 

Inzet van camera’s als sluitstuk van een integraal sluikstortbeleid: 

• Leidt de inzet van (verplaatsbare) camera’s tot minder sluikstort? 
• Leidt de inzet van (verplaatsbare) camera’s tot betere resultaten indien deze maatregel het sluikstuk van een integraal sluikstortbeleid is? 
• Welke extra maatregelen versterken het effect van de camera’s? Welke extra maatregelen hebben geen effect? 
  • Ondersteunende communicatie 
  • Communicatie over vaststellingen/boetes 
  • Plaatsing signalisatie camerabewaking (op site zelf of aan de rand van de gemeente) 

Succesfactoren en knelpunten 

• Wat zijn de knelpunten bij het implementeren van camerabewaking in het kader van sluikstorten? 
• Welke extra maatregelen / samenwerkingen versterken het effect van de camera’s? 

Kostenplaatje 

• Wat is het effect van de inzet van camera’s (per type / aanpak) op de kostprijs van het gemeentelijk afvalbeleid? 

Onderzoeksbevindingen 

Vanuit de tien pilootprojecten trokken we volgende conclusies: 

1. Camera's zorgen voor minder sluikstort 

Gemeenten die camera's inzetten om sluikstorters te betrappen merken één duidelijk effect: het volume sluikstort daalt op hun grondgebied. Het afschrikeffect van camera's is onmiskenbaar. Hoeveel minder sluikstort er rondslingert is moeilijker te zeggen. De daling varieert van -5% tot -56%. Dat is een groot verschil. Veel hangt af van lokale omstandigheden zoals de omvang van de sluikstortproblematiek, het lokale beleid, de effectieve inzet van de camera's, welke andere inspanningen geleverd worden ... 

Een zaak is te onthouden: cameratoezicht helpt om de hoeveelheid sluikstort te reduceren. Verwittigde burgers passen hun gedrag aan en laten minder afval achter. 

2. Meer financiële kosten dan opbrengsten 

Een gemeente investeert ongeveer 1300 euro aan loon en materiaal voor elke betrapping van een sluikstorter. Dat is een gemiddelde over tien gemeenten. De precieze cijfers verschillen danig per gemeente: van ongeveer 400 tot 3600 euro. Een constante: de eventuele boete is niet voldoende om de kosten te dekken. 

Het financiële resultaat van cameratoezicht is in realiteit nog een stuk slechter. Lang niet elke betrapping leidt naar een uitgeschreven boete. Vaak volstaan de beelden niet om de sluikstorter te identificeren. Slechts een derde van de betrappingen eindigt met een geïdentificeerde burger die een sluikstortboete in de brievenbus vindt. 

Cameratoezicht is voor een gemeente een verlieslatende zaak. De uitgeschreven boetes compenseren nergens de investeringen die nodig zijn voor de aankoop en het gebruik van de camera's. Hierbij wordt geen rekening gehouden met eventuele vermindering van operationele kosten t.g.v. een daling van het aantal sluikstorten (minder personeel, minder afval) en de meerwaarde van een properdere omgeving als de probleemlocatie verdwijnt dankzij camera’s. 

3. Camera's betrappen weinig sluikstorters 

Gemiddeld betrapt een camera om de 6 dagen een sluikstorter. Dat is verrassend weinig. Zeker omdat camera's meestal 'hot spots' bewaken, waar veel overtredingen gebeuren. De matige betrappingsfrequentie heeft deels technische oorzaken. De beeldhoek van een camera registreert slechts een beperkt gebied optimaal. Een sluikstorter buiten de camerafocus blijft onherkenbaar. Ook het nachtzicht van veel camera's is matig. De avondschemering of een regenbui zijn vaak al voldoende om onbruikbare beelden op te leveren. 

Een andere reden voor het beperkte aantal betrappingen is dat camera's lang niet altijd in gebruik zijn. Camera's met batterijen vereisen om de pakweg drie dagen een laadbeurt. Dan zijn de camera's buiten gebruik. Bovendien past een aansluitende herplaatsing niet altijd in de werkplanning. Om het met een boutade te zeggen: " camera's spenderen veel tijd in een gemeentelijk magazijn"

Sinds de uitvoering van dit onderzoek zijn er grote technologische vooruitgangen geboekt in de productie van camera’s. Een deel van de bevindingen zijn daarom gedateerd. 

4. Camera’s renderen het meest op hotspots

Camera's halen meer resultaat wanneer ze op een 'hotspot' opgesteld staan. Dat is een precies afgebakende plek waar sluikstorten frequent voorkomt. Voorbeelden zijn een glasbol of een wat verdoken straathoekje. Omdat zo’n hotspot kampt met sluikstort, is het logisch dat er meer betrappingen volgen. Maar er is ook een technische reden: de kwaliteit van de beelden verhoogt wanneer de camera met een duidelijke focus opgesteld wordt. De kans dat een overtreder of diens nummerplaat duidelijk in beeld komen vergroot en daarmee ook de kans op identificatie. Camera's die een ruimer terrein bestrijken, missen die focus. Een afgelegen parking of een landelijke weg kampen soms met sluikstort, maar de kans is klein dat het sluikstorten in de focus van een camera gebeurt. 

5. Camera's betrappen vooral 'kleine' sluikstorters 

Camera's betrappen vooral 'kleine' sluikstorters: mensen die een klein en makkelijk draagbaar volume achterlaten. Een voorbeeld is een klein boodschappenzakje met afval. Soms is de betrapte overtreder een ‘gelegenheidssluikstorter’. Het archetypische voorbeeld is een ruit die achterblijft naast een glasbol. Dat neemt natuurlijk niet weg dat de betrapte burger in overtreding is. 

Camera's missen quasi volledig sluikstorters die grote volumes achterlaten. Vooreerst bedraagt het aantal grote sluikstorten slechts 4% van het totaal aantal sluikstorten. Bovendien zoeken die sluikstorters een afgelegen plek, een zogenaamde anonieme locatie. Op zo'n plek zet een gemeente geen camera omdat er geen sluikstortproblematiek is. En zelfs met een camera in de omgeving, blijft de kans klein dat de overtreding herkenbaar in beeld komt. Zo ontspringen ‘grote' sluikstorters de dans. 

6. Meer betrappingen met minder zichtbare camera's, maar die vergen ook meer inspanningen 

Er is een goede reden om voor minder zichtbare camera's te kiezen: ze betrappen meer sluikstorters. In gemeenten die zowel duidelijk zichtbare als minder zichtbare camera's inzetten, betrappen minder zichtbare camera's tot bijna tweemaal meer sluikstorters. Dat is een belangrijk resultaat omdat de meeste gemeenten hun camera's inzetten als sanctioneringsinstrument. Hardleerse sluikstorters denken misschien tweemaal na wanneer ze een boete in hun brievenbus vinden. 

Hou er rekening mee dat heimelijk cameratoezicht verboden is. Zeker bij het gebruik van minder zichtbare camera’s is het dus belangrijk dat je hierover communiceert en het camerapictogram aanbrengt op de locatie die onder cameratoezicht staat. 

De keuze voor een minder zichtbare camera komt echter met een organisatorische knoop: minder zichtbare camera's vergen meer personeelstijd. Dat heeft een technische oorzaak. Minder zichtbare camera's zijn meestal makkelijk verplaatsbare modellen, die batterijvoeding gebruiken. De batterijen leveren gedurende een drietal dagen energie. Daarna verwordt de camera tot een dood voorwerp. In een periode van maximaal drie dagen moeten gemeentewerkers daarom tweemaal uitrukken: eerst voor de plaatsing en daarna voor het ophalen. Die arbeidstijd is meteen de grootste kost bij cameratoezicht. Een minder zichtbare camera die twee keer per week wordt ingezet, vraagt vier verplaatsingen. Dat vergt tijd en organisatie. 

Sinds de uitvoering van dit onderzoek zijn er grote technologische vooruitgangen geboekt in de productie van camera’s. Een deel van de bevindingen zijn daarom gedateerd.

7. Duidelijk zichtbare camera's zijn niet noodzakelijk beter, maar werken anders. 

Duidelijk zichtbare camera's komen met twee grote voordelen. Ze belasten door de band genomen minder de gemeentelijke diensten. Duidelijk zichtbare camera's worden meestal op hoogte geplaatst met een aansluiting op het stroomnet. Daarom blijft een duidelijk zichtbare camera veel langer actief op een plek, zonder tussenkomst van de gemeentediensten. 

Een tweede voordeel van duidelijk zichtbare camera's is hun communicatieve kracht. Elke burger die de camera bemerkt, wordt meteen herinnerd aan de gemeentelijke strijd tegen sluikstort en de kans op een boete. Een mankement van duidelijk zichtbare camera's is dat ze maar half zoveel sluikstorters betrappen als minder zichtbare camera's. Dat zwakkere resultaat is minder erg dan het lijkt. Minder zichtbare camera's betrappen dan wel meer mensen, maar dat zijn er ook weer niet zoveel. En die extra betrappingen vergen meer inspanningen. De voor- en nadelen van duidelijk zichtbare en minder zichtbare camera's, vlakken elkaar deels uit. Het advies lijkt vooral: kies niet zonder meer voor een minder zichtbare camera. 

8. Te weinig aandacht voor samenwerking 

Een camerabetrapping bestaat uit beelden van een identificeerbare dader en diens sluikstorthandeling. De identificatie gebeurt met een foto van de overtreder, maar kan ook met de nummerplaat van een wagen. Op het moment van de camerabetrapping is de overtreder onbekend. Het werk van de gemeente eindigt met het beschrijven van de betrapping. De daaropvolgende identificatie en sanctionering van de dader is de taak van de politie of de sanctionerend ambtenaar. Elke betrapping vereist daarom een samenwerking met de lokale politie of de sanctionerend ambtenaar. Zij identificeren de overtreder en moeten actief meewerken aan de opsporing van de daders. 

Niet elke politiedienst kan evenveel prioriteit geven aan de daderdossiers. Soms registreren politiediensten de aangeleverde overtredingen, zonder echt op zoek te gaan naar naam en adres van de overtreder. In zo'n gevallen verwordt cameratoezicht al snel tot een oefening in ledigheid: een betrapping wordt gevolgd door het klasseren van de sluikstorter als een onbekende overtreder. De sluikstorter blijft onbestraft en heeft zelfs geen weet van de betrapping. 

Gemeenten die met cameratoezicht starten, zorgen best dat de lokale politie overtuigd is van het nut en de prioriteit van een cameraproject. Dat blijkt uit duidelijke afspraken - al dan niet in een concreet samenwerkingsprotocol - vaste contactpersonen en frequente onderlinge contacten. Het zijn essentiële voorwaarden om tot effectieve sanctioneringen te komen.   

9. Burgers informeren over camera-inzet is belangrijk  

Gemeenten neigen ernaar om hun camera's wat omfloerst in te zetten. Wanneer burgers geen weet hebben van de camera's, vergroot immers de betrappingskans. Zeker over het inzetten van minder zichtbare camera's - waarmee een gemeente vol op sanctionering mikt - wordt weinig gecommuniceerd. Die redenering snijdt niet genoeg hout. De camera's realiseren daarvoor te weinig beboetingen. Gemeenten laten sensibiliseringskansen liggen, zonder er sanctioneringen voor in de plaats te krijgen. Daarom luidt het advies om wel te communiceren over de inzet van - zowel duidelijk zichtbare als minder zichtbare - camera's. Liefst volop zelfs. Met een aankondiging van hun komst in gemeentelijke publicaties, opvolgpublicaties die de betrappingen vermelden, met sensibiliseringsborden, door stickers aan hot spots die waarschuwen over het mogelijke cameratoezicht ... Elke herinnering aan het bestaan van de camera's is een winst. 

Cameratoezicht mikt op de reductie van de hoeveelheid sluikstort. Dat wordt vooral behaald door herhaaldelijk te wijzen op het gebruik van camera's. Wanneer burgers weet hebben van cameratoezicht, sluikstorten ze minder. Betrappingen zijn nuttig, maar een middel naar minder sluikstort. Communiceer vooral veel over de camera's en de mogelijkheid tot betrapping. 

10. De uitvoering van een cameraproject vraagt een aanzienlijke personeelsinzet 

De precieze hoeveelheid werk nodig voor cameratoezicht varieert. Onder meer volgens het aantal camera's dat een gemeente inzet, maar ook naargelang het type camera's. Eén constante is dat voor een goed draaiend cameraproject frequente inspanningen nodig zijn van verschillende medewerkers. Dat komt voor niemand ook maar in de buurt van voltijds werk, maar de som loopt op. In enkele gemeenten liep de benodigde werktijd op tot een half voltijds equivalent. 

Meestal wordt de benodigde tijd verspreid over verschillende personeelsleden. Technische medewerkers plaatsen de camera's, terwijl andere personen de beelden bekijken of betrappingsdossiers voorbereiden. Meerdere medewerkers betrekken is ook gewoon verstandig. Het voorkomt dat bij de onbeschikbaarheid van één personeelslid de camera onbenut blijft. 

Verdere acties

In mei 2019 rondde Mooimakers in samenwerking met een extern onderzoeksbureau het onderzoek naar het gebruik van camera’s in de strijd tegen zwerfvuil en sluikstort af. Deze resultaten werden via een uitgebreid onderzoeksrapport en een gebruiksvriendelijke brochure gecommuniceerd naar steden en gemeenten die in de toekomst cameratoezicht overwegen. Zo zorgt Mooimakers er mee voor dat de middelen die hiervoor uitgetrokken worden, nog efficiënter besteed worden.